TIẾN TRÌNH XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN LUẬT ĐẤT ĐAI ĐỂ ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG VÀ PHÁT TRIẾN ĐẤT NƯỚC TỪ NĂM 1987 ĐẾN NAY

TIẾN TRÌNH XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN LUẬT ĐẤT ĐAI

ĐỂ ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG VÀ PHÁT TRIẾN ĐẤT NƯỚC TỪ NĂM 1987 ĐẾN NAY

Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt không gì thay thế được của các ngành kinh tế, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng.

Chính vì vậy, trong tiến trình xây dựng và phát triển đất nước, đặc biệt gắn liền với hoạt động quản lý và sử dụng đất đai hướng đến tính hiệu quả, trong nhiều năm qua, Đảng và Nhà nước đặc biệt quan tâm đến công tác lãnh đạo, chỉ đạo, gắn sát nhiệm vụ với công tác đất đai; thông qua định hướng chủ trương, của Đảng ở từng giai đoạn, các cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương và địa phương, đặc biệt với vai trò của Quốc hội, đã xây dựng và thông qua Luật Đất đai, thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật. Một mặt thông qua công tác quy hoạch, phân bổ đất đai một cách hợp lý đất đai quốc gia trong từng thời kỳ, mặt khác, đưa ra được nhiều biện pháp quản lý, sử dụng, bảo vệ, đầu tư trở lại nhằm không ngừng nâng cao chất lượng của đất. Điều đó được minh chứng hệ thống Luật Đất đai được không ngừng xây dựng và hoàn thiện, nhất là từ năm 1987 trở lại đây.

Thể chế hóa Hiến pháp năm 1980, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI  năm 1986, ngày 29/12/1987, Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai năm 1987 (Luật bao gồm 06 Chương, 57 Điều), đây là Luật đất đai đầu tiên của Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được ra đời, đánh dấu một cột mốc quan trọng trong hệ thống pháp luật về đất đai. Luật quy định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất cho các nông trường, lâm trường, hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, xí nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài”.[1]

Có thể nói, trước yêu cầu của công tác đổi mới, từng bước khắc phục tình trạng khủng hoảng về kinh tế - xã hội thời điểm đó, Luật Đất đai năm 1987 đã góp phần quan trọng đưa công tác quản lý đất đai vào nền nếp, đặc biệt là việc xác định, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính các cấp địa phương. Tuy vậy, bên cạnh những tác động tích cực, Luật Đất đai năm 1987 không thể tránh khỏi những hạn chế nhất định, chẳng hạn như: Người sử dụng đất không được thực hiện các giao dịch dân sự liên quan đến quyền sử dụng đất; Luật chưa thừa nhận các giao dịch về đất đai nhưng lại thừa nhận các giao dịch tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất và trên thực tế thị trường bất động sản vẫn hình thành, các giao dịch ngầm vẫn tồn tại. Thực tiễn này phản ánh sự hiện diện một cách khách quan của quan hệ cung – cầu về bất động sản trong đời sống kinh tế - xã hội nhưng chưa được pháp luật thừa nhận, là tiền đề cho việc sửa đổi và ban hành Luật Đất đai ở giai đoạn kế tiếp.

Sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII (1991), Nghị quyết Hội nghị Trung ương 2 khoá VII tháng 3/1992, và Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 khoá VII tháng 6/1993; Điều đặc biệt là cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 1992, xác định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân”, “Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, đảm bảo sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả”[2]; ngày 14/7/1993, Quốc hội khóa IX đã thông qua Luật Đất đai năm 1993 (Luật bao gồm 07 Chương, 89 Điều). Có thể nói Luật Đất đai năm 1993 (sau đó tiếp tục được qua 02 lần sửa đổi, bổ sung vào năm 1998, 2001) cùng hệ thống các văn bản dưới luật đã hình thành một hệ thống pháp luật riêng biệt về đất đai, là cơ sở pháp lý để điều chỉnh các quan hệ về đất đai ở nước ta theo cơ chế thị trường, có sự quản lý của nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa, ghi nhận một số nội dung như: Khẳng định chế độ sở hữu đối với đất đai là sở hữu toàn dân, Nhà nước thay mặt nhân dân thực hiện quyền sử hữu và quyền quản lý; quyền sử dụng đất được pháp luật thừa nhận và quyền sử dụng đất được giá trị bằng tiền có thể được trao đổi, chuyển nhượng, mua bán trên thị trường; quyền sử dụng đất được tham gia trực tiếp vào thị trường và là một yếu tố quan trọng để hình thành thị trường bất động sản,…Song, đứng trước những yêu cầu mới của tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, Luật Đất đai năm 1993 đã bộc lộ một số vấn đề chưa được giải quyết: Nhà nước với vai trò là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai chưa được thể hiện đầy đủ, việc vận hành các quy định của pháp luật về đất đai chưa thực sự theo kịp tiến trình chuyển đổi nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội của nghĩa và chủ động hội nhập kinh tế quốc tế có hiệu quả; các quy định tương đối tập trung vào biện pháp quản lý hành chính và vẫn còn mang nặng tính bao cấp, trong khu các mối quan hệ về kinh tế được đề cập, điều chỉnh còn ít; Thậm chí còn một số nội dung chưa giải quyết được những tồn tại lịch sử trước đây về đất đai, cũng như những vấn đề mới nảy sinh; có những nội dung của pháp luật đất đai chỉ mới dừng ở mức quy định về nguyên tắc quan điểm mà thiếu các văn bản quy định cụ thể nên mức độ áp dụng, thực thi còn có sự khác nhau giữa các ngành, cáp cấp,…

Để khắc phục những thiếu sót trên, thực hiện hiện Nghị quyết số 12/2001/QH11 về chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội khóa IX (2002-2007), Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 12/3/2003 Hội nghị lần thứ bảy BCH Trung ương khóa IX về tiếp tục đỏi mới chính sách, pháp luật về đât đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; Quốc hội tiến hành xây dựng Luật Đất đai mới thay thế cho Luật Đất đai năm 1993. Vì vậy, ngày 26/11/2003, tại kỳ họp thứ 4, khóa IX, Quốc hội nước ta thông qua Luật Đất đai lần thứ ba (Luật bao gồm 07 Chương, 149 Điều). Có thể nói, Luật đất năm 2003 đã chi tiết hóa, chuẩn lại và bổ sung một số nội dung quản lý nhà nước về đất đai so với Luật Đất đai năm 1993. Với sự thay đổi lần này, Luật đã làm rõ vai trò của Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước quyền định đoạt cao nhất đối với đất đai bằng việc thực hiện quyền năng cụ thể: Quyết định mục đích sử dụng đất (thông qua việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất), quy định thời hạn sử dụng đất, giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, định giá đất. Trên cơ sở đó, Luật Đất đai năm 2003 đã quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của từng cơ quan nhà nước và của từng cấp chính quyền trong việc thực hiện nhiệm vụ của người đại diện; Thị trường bất động sản trong đó có quyền sử dụng đất đã tạo lập được cơ chế hoạt động, phát triển tương đối đồng bộ; từng bước hoàn thiện chính sách tài chính đất đai theo hướng tiếp cận cơ chế thị trường, đã huy động được nguồn vốn xã hội cho thị trường, thu hút đầu tư cho phát triển, đưa đất đai trở thành nguồn nội lực, nguồn vốn để phát triển đất nước;…

Tuy nhiên, sau 10 năm tổ  chức thực hiện, xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau, Luật Đất đai năm 2003 và một số văn có liên quan đến đất đai còn thiếu đồng bộ, chồng chéo, mâu thuẫn dẫn đến việc áp dụng khó khăn. Mặt khác, pháp luật về đất đai còn một số nội dung chưa rõ ràng, chưa phù hợp. Việc phân cấp thẩm quyền trong quản lý đất đai chưa đi đôi với quy định cơ chế bảo đảm quản lý thống nhất của Trung ương. Công tác thanh tra, giám sát thi hành pháp luật chưa nghiêm, trong khi chế tài xử lý vi phạm pháp luật về đất đai còn thiếu và chưa đủ mạnh để ngăn chặn các hành vi vi phạm. Đồng thời “…công tác quản lý nhà nước về đất đai còn nhiều hạn chế, nhất là trong quy hoạch sử dụng đất, định giá đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ và tái định cư, các thủ tục hành chính về đất đai. Lợi ích của Nhà nước và người dân có đất bị thu hồi chưa được bảo đảm tương xứng; nguồn lực về đất đai chưa được phát huy đầy đủ để trở thành nội lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội; việc sử dụng đất nhiều nơi còn lãng phí, hiệu quả thấp; tham nhũng, tiêu cực trong lĩnh vực này còn lớn; thị trường bất động sản phát triển không ổn định, thiếu lành mạnh, giao dịch “ngầm” còn khá phổ biến; tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai còn diễn biến phức tạp…”[3].

Trên tinh thần đó, Luật Đất đai năm 2013 được Quốc hội thông qua ngày 29 tháng 11 năm 2013 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 7 năm 2014 (Luật bao gồm 14 Chương, 212 Điều). Đây là một trong những đạo luật quan trọng, thu hút được sự quan tâm của toàn xã hội. Luật Đất đai năm 2013 cùng với các văn bản hướng dẫn thi hành Luật tạo thành một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật khá hoàn chỉnh, thể hiện những quan điểm đổi mới của Đảng phù hợp với cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hoá đất nước. Luật và các văn bản dưới Luật đã nhanh chóng đi vào cuộc sống, góp phần đáng kể vào phát triển kinh tế, ổn định chính trị, xã hội. Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất được bảo đảm và phát huy. Chính sách, pháp luật đất đai đã tạo ra hành lang pháp lý đồng bộ, chặt chẽ và khả thi cho việc khai thác nguồn lực và sử dụng hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả đất đai, phát triển các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, nhà ở đô thị; tạo điều kiện cho đất đai tham gia vào thị trường bất động sản; tăng đáng kể nguồn thu cho ngân sách, đóng góp tích cực cho việc phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước.

Mặc dù đã đạt được những kết quả quan trọng, tuy nhiên qua tổng kết thực tiễn cũng cho thấy, công tác quản lý và sử dụng đất còn tồn tại, hạn chế về một số mặt như: “…Luật Đất đai và một số văn bản pháp luật có liên quan còn chồng chéo, chưa thống nhất, đồng bộ. Trong một số trường hợp, chính sách, pháp luật về đất đai chưa theo kịp sự thay đổi nhanh chóng của thực tiễn…”[4]; quy hoạch sử dụng đất chưa đảm bảo tính đồng bộ, tổng thể, hệ thống, chất lượng chưa cao, thiếu tầm nhìn dài hạn, chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển bền vững và thực hiện chưa nghiêm; việc tiếp cận đất đai của tổ chức, cá nhân, đặc biệt là đồng bào dân tộc thiểu số thông qua giao đất, cho thuê đất còn bất cập; việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có nơi chưa đảm bảo hài hòa lợi ích của người dân; thị trường quyền sử dụng đất phát triển chưa ổn định; cải cách hành chính trong quản lý đất đai, chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn; tài chính đất đai và giá đất chưa phản ánh đúng thực tế thị trường; cơ sở dữ liệu, hệ thống thông tin đất đai chưa được hoàn thiện; nguồn lực đất đai chưa được khai thác, phát huy đầy đủ và bền vững; khiếu nại, tố cáo, vi phạm pháp luật về đất đai còn nhiều nhưng việc xử lý còn hạn chế. Nguyên nhân của tình trạng nêu trên là do đất đai có tính lịch sử, phức tạp; việc tổ chức thi hành Luật ở một số nơi còn chưa nghiêm; chính sách, pháp luật còn bất cập, một số nội dung của pháp luật khác có liên quan chưa thống nhất, đồng bộ với Luật Đất đai; một số nội dung mới phát sinh trong thực tiễn nhưng pháp luật chưa có quy định điều chỉnh.

Trước tình hình hình thực tiễn nêu trên, Đảng ta đã nghiên cứu và đề ra nhiều định hướng chỉ đạo quan trọng liên quan đến việc hoàn thiện thể chế, chính sách đất đai thông qua nhiều Nghị quyết, Kết luận như: Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Nghị quyết số 11-NQ/TW ngày 3/6/2017 của Ban Chấp hành Trung ương về hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 15/1/2019 của Bộ Chính trị về nâng cao hiệu quả quản lý, khai thác, sử dụng và phát huy các nguồn lực của nền kinh tế, Kết luận 81-KL/TW ngày 29/7/2020 của Bộ Chính trị về đảm bảo an ninh lương thực quốc gia đến năm 2030. Đặc biệt, Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Khoá XIII với 05 quan điểm, 03 mục tiêu tổng quát, 06 mục tiêu cụ thể, 06 nhóm giải pháp và 08 nhóm chính sách lớn trong hoàn thiện thể chế, chính sách, pháp luật về đất đai và tổ chức thực thi là định hướng chính trị quan trọng trong sửa đổi Luật Đất đai năm 2013.

Sáng 18/1/2024, tại kỳ họp bất thường của Quốc hội, với 432/477 đại biểu có mặt (chiếm 87,63% tổng số đại biểu Quốc hội) tán thành đã biểu quyết thông qua Luật Đất đai. Bên cạnh đó, có 20 đại biểu không tán thành và 25 đại biểu không biểu quyết. Sau khi được tiếp thu, chỉnh lý, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) trình Quốc hội tại Kỳ họp bất thường lần thứ 5 gồm 16 chương, 260 điều, bỏ 05 điều, sửa đổi, bổ sung tại 250 điều (cả về nội dung và kỹ thuật) so với dự thảo Luật trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ 6. Đến sáng ngày 19/02/2024, tại Phủ Chủ tịch, Văn phòng Chủ tịch nước tổ chức Họp báo Công bố lệnh của Chủ tịch nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam công bố các luật (trong đó có Luật Đất đai năm 2024) đã được Quốc hội khóa XV thông qua tại Kỳ họp bất thường lần thứ 5. Luật Đất đai năm 2024, có hiệu lực từ 01/01/2025 (trừ một số trường hợp được quy định tại Điều 252).[5]

Như vậy, trải qua gần 40 năm thực hiện công cuộc đổi mới, Luật Đất đai đã trải qua 05 lần thay đổi, điều chỉnh; có thể xác định đây là dự án Luật lớn, có ý nghĩa và tầm quan trọng đặc biệt, có tác động sâu rộng đến các tầng lớp Nhân dân; đồng thời cũng là dự án Luật rất khó và phức tạp, nhạy cảm, tác động đến lợi ích của nhiều nhóm chủ thể, đối tượng khác nhau. Với những kỳ vọng đặt ra tại lần thay đổi này, Luật Đất đai năm 2024 sẽ làm cơ sở pháp lý cho việc triển khai trên thực tiễn, góp phần khai thác nguồn lực đất đai cho phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh và bảo vệ môi trường góp phần quan trọng hướng tới sự phát triển bền vững đất nước trong giai đoạn tiếp theo./.

Ths. Chẩu Đình Dương

Khoa Nhà nước và pháp luật